等等，都需要立法者予以充分评估与管控。
所谓监督，即是监督检查公职人员依法履行职责、廉洁从政以及道德操守等情况，其与行政监察中的检查权存在相似之处。监察委员会同样受到这一原则制约，需接受人大对监察工作的法律领导。
国家监察体制改革是总结古今反腐败经验得出的科学判断，从根本上符合中国特色，属于社会主义民主政治运行的一部分。合署办公的核心意涵便是加强党对监察工作的统一领导，促使党内监督与国家监督实现有机统一，这在某种程度推动了监察制度由党政分工向党政合体的转型。在新时代发展监察制度，应该根据本土的政治体制特质，植根于中国传统文化源流，结合当代经验不断探索权力监督的深化机制。法院监察部门执行的大多是法院内部的纪律规章。比如，1986年12月《企业破产法（试行）》规定行政监察能够介入到企业破产责任的查明。
监察制度法治化的方向，还包括严格依照法定程序行使职权。例如，就预防性监察而言，实践中讨论的官员财产申报等问题，在本次立法中未能被纳入《监察法》，这留待将来的《财产申报法》出台。[78]这些废除条件以及行政机关的废除权限实际上与形式存续力并无关联，从而也蕴含着巨大的不确定性。
在具体的诉讼实践中，毋宁应根据行政行为的性质选择救济途径：针对形成性行政行为，当事人可直接提起行政诉讼。而从理论的发展脉络来看，自科曼至福斯特霍夫的诸多学者对于行政行为构成要件效力的探讨主要是从司法与行政关系的角度所切入的，[65]之后这一概念才逐渐转移到行政行为的效力理论之中。[14] Vgl.Clausing, in:Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung,34.Aufl.,2018,§ 121 Rn. 38。本质上，构成要件效力源自权力以及权限分配的法治国原理，目的在于展现并解决不同国家机关的管辖权与相互行为之间的关系问题。
章剑生：《现代行政法基本理论（上卷）》，法律出版社2014年版，第296页。[52] Vgl.Adolf Rebler, Zur Tatbestandswirkung und Festellungswirkung von (rechtswidrigen) Verwaltungsakten, DVBl 20(2017),S.1279; Kopp/Ramsauer (Fn.28),§ 43,Rdn.23. [53] BVerwGE 60, 111(117). [54] BVerfGE 10, 264(267). [55] Vgl.Jannis Broscheit (Fn.36),S.90;Daniela Schroeder, Bindungswirkungen von Entscheidungen nach Art. 249 EG im Vergleich zu denen von Verwaltungsakten nach deutschem Recht,2016,S.285 f;Daniela Schroeder, Zur Dogmatik der Bindungswirkungen von Verwaltungsakten, DÖV 6(2009),S.224;Paul Kirchhof, Der bestandskräftige Steuerbescheid im Steuerverfahren und im Steuerstrafverfahren, NJW 1985, 2977(2983);Franz Knöpfle (Fn.22),S.225; BVerwG, Beschluss vom 25.06.2007 - 4 BN 17.07;VG Hamburg NJOZ 2010, 2476(2477); BauR 2007, 1712;BVerwGE 117,351(355) = NVwZ 2003, 742(743).也有少数学者否认第43条作为规范依据，Vgl.Stephan Becker, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten im Schnittpunkt von Handlungsformenlehre und materiellem öffentlichen Recht: dargestellt am Beispiel des gestuften Verfahrens im Atom- und Immissionsschutzrecht,1997, S.83 f. 对于这两个条款作为构成要件效力规范依据的相关质疑与批评，也可参见詹祐维：《行政处分对行政机关及行政法院的拘束效力——兼论行政处分构成要件效力》，台湾大学法律学院2015年硕士学位论文，第69-72页。
[104] 浙江省高级人民法院（2002）浙民再抗字第21号民事判决书。对后者，法院应直接承认行政行为的效力，不得对其审查。只要行政行为有效存在，构成要件效力无须法律规定即可产生。对此，理论上较有影响力的学说认为，得区分行政机关在作出行政行为时是采取形式审查还是实质审查：对形式审查的行政行为，法院可直接否认行政行为的效力，迳直重新对民事行为进行审查。
[51] （德）齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第443页。以此可以看出，与存续力和确认效力相比，构成要件效力在拘束主体、拘束内容等方面有其独特性，因而有独立存在的必要。（一）行政行为作为民事审判的先决问题 在行政法与民法联系日益紧密的背景下，民法以行政行为为前提的情形愈发普遍和频繁。作为相互分立的国家机关，除法律另有规定或法院对行政行为具有司法审查权外，法院与行政机关应对彼此的决定或判断相互承认与尊重，因此行政机关作出的行政行为也具有约束法院的作用。
[80]而在行政行为存在生效附款时，行政行为的构成要件效力则相应延后。在此情形中，即使行政行为存有瑕疵，法院也不得加以变更，只得通过法定的行政复议或诉讼程序予以否定。
[107] 参见羊琴：企业设立登记行为的性质及其在民事诉讼中的效力，《人民司法（应用）》2011年第9期，第55-58页。之所以承认构成要件效力，主要是基于宪法维度的权力分立与机关忠诚、行政系统内的权限分配以及行政的一体性。
（一）行政行为构成要件效力的理论依据 理论上之所以承认行政行为构成要件效力，主要是基于国家的权限秩序分配，特别是宪法维度的权力分立与机关忠诚以及行政系统内的权限分配与行政秩序的一体性。在理论与实务中大体存在两种立场：一是主张，构成要件效力自行政行为生效时产生，形式存续力的缺失对行政行为的构成要件效力并无实质影响，这也是理论中的多数观点。[9]为避免语词误解，格奥尔格·库特纳（Georg Kuttner）于1908年已经意图用附随效力（Nebenswirkung）去取代瓦赫所提出的构成要件效力。实际上，早在1910年《法律行为性质的国家行为体系》一书中，科曼即已塑造了构成要件效力的原型：国家行为[17]具有拘束性（Verbindlichkeit），所谓拘束性是指国家行为将其所欲发生的法律效力表现于外部的能力。文章来源：《政治与法律》2019年第9期。[47]各宪法机关在行使职权时应彼此协作、相互尊重对方所作的行为和决定，这种互相考虑、忠诚合作的立场又被称作机关忠诚（Organtreue）。
[105]换言之，作为先决问题的行政行为即使存在瑕疵，只要其有效且并未被撤销，仍得拘束其后的民事行为，法院不得偏离该行政行为的规制内容。但问题在于：首先，可诉请撤销性与行政机关在法律上的判断权限无关，[76]自然也无法正当化对于权限秩序的突破，在救济期限经过之前，行政机关的规制权限无法得到保护。
可以看出，民事判决的构成要件效力并不依赖诉讼两造或法院的意志，而是基于法律的规定自动产生，且与判决的存在密切关联。二、行政行为构成要件效力的形成 构成要件效力最初仅指民事判决所具有的法效果，随后为行政行为模仿和借鉴，从而成为行政行为的法效果。
[31]行政行为的作出或存在亦是法律事实，即使没有法律依据，其他国家机关也应将行政行为视作事实加以尊重，进而作为自身决定的基础。在2004年的香港绿谷投资公司诉加拿大绿谷（国际）投资公司等股权纠纷案（以下简称香港绿谷案）中，最高人民法院将行政行为区分（1）形式性行政行为：行政行为作为形式性要件，即使无行政行为，民事行为本身并非无效。
[64]虽然我国实定法中并无行政行为构成要件效力的用语，但是法规范却建构了行政行为的法定撤销制度。先决问题是作为案件主要问题或本案争议前提的法律问题。[8]固然，诉讼法的视角以权利救济为出发点，通过诉讼程序的安排解决民行交叉争议，颇具实践意义与本土化价值，但这种思路在一定程度上却也可能忽略行政行为基本理论所具有的统摄功能，使得缘此路径下所产生的解决方案或许缺乏行政法体系性的关照。[106]这种划分以国家意志对民事基础关系和基础事实的渗透和介入程度为标准判断行政行为是否具有拘束法院的效力。
但是行政行为的效力本身却是行政行为的内容所产生的，所以多数学者所讨论的构成要件效力实际上是行政行为的内容（行政行为所欲发生的法律效果）对于其他国家机关的拘束，其涉及的是行政行为的宣示（Ausspruch）所具有的先决效力。综合上述，对于民事诉讼中出现的行政行为，我国法院实际上区分了形成性行政行为与确认性行政行为。
在行政法领域，以功能适当的权力分立与机关忠诚原则为基础，国家的行政事务得以具体与有效地分配，由此形成统一的行政组织与事务管辖体系。各国家机关产生之后，依据宪法和法律的规定，对属于机关自身职权范围内的事务独立进行处理，不受其他国家机关的干涉。
而由于任务目的的差异，不同部门法所接收的行为指令不必相同。[10]在库特纳论述的基础上，弗里德里希·施泰因（Friedrich Stein）在1912年的著作中设专章讨论构成要件效力。
[18] Vgl.Karl Kormann, System der rechtsgeschäftlichen Staatsakte: Verwaltungs- und prozeßrechtliche Untersuchungen zum allgemeinen Theil des öffentlichen Rechts,1910(Manuldruck 1925), S.199. [19] Karl Kormann, a.a.O, S.200. [20] Vgl.Karl Kormann, Beziehungen zwischen Justiz und Verwaltung, JöR 7(1913),14. [21] Karl Kormann, a.a.O, S.14 f ;Karl Kormann, Besprechung von Friedrich Stein, Grenzen und Beziehungen zwischen Justiz und Verwaltung, AöR 30(1913), 256. [22] Franz Knöpfle, Tatbestands- und Feststellungswirkung als Grundlage der Verbindlichkeit von gerichtlichen Entscheidungen und Verwaltungsakten, BayVBl 8(1982), 226. [23] Vgl.Fritz Fleiner, Institution des Deutschen Verwaltungsrechts,3.Aufl.,1913,S.18 f; Walter Jellinek, Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1929, S.16 ff.; Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd.I, Allgmeiner Teil,10.Aufl.,1973,S.105 f. [24] BVerwGE 10,209 (211ff.); 11, 249 (251ff.). [25] Vgl.Max-Jürgen Seibert, Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989,S. 69 ff; Gerhard Sehnert, Die Bindungswirkung der Einkommensfeststellung eines Sozialversicherungsträgers, NZS 9(2000), 439. [26] Hartmut Maurer/Christian Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht,19.Aufl.,2017, § 10,Rdn.20. [27] Vgl.Eisenmenger,in:Wolff/Bachof/Stober/Kluth,Verwaltungsrecht I,13 Aufl.,2017,§ 20,Rdn.53. [28] Vgl.Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz,17.Aufl.,2016, § 43,Rdn.19. [29] Vgl.Erbguth/Guckelberger,Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht und Staatshaftungsrecht,9.Aufl.,2018,§ 13,Rdn.3; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch,Verwaltungsverfahrensgesetz mit Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz und Verwaltungszustellungsgesetz, 2.Aufl.,2016, § 43,Rdn.29. [30] 不过也有少数学者主张，行政行为的存在与规制内容几乎难以区分，Vgl.Ruffert,in:Erichsen/ Ehlers(Hrsg.),Allgemeines Verwaltungsrecht,14.Aufl.,2010, § 22,Rdn.19. [31] Vgl.Kopp/Ramsauer (Fn.28), § 43,Rdn.24; Max-Jürgen Seibert (Fn.25), S.71 ff; Wolfgang Löwer, Funktion und Begriff des Verwaltungsakts, JuS 1980,805(806); Fritz Ossenbühl, Die Handlungsformen der Verwaltung, JuS 1979,681(683). [32] Vgl.Jörn Ipsen, Verbindlichkeit, Bestandskraft und Bindungswirkung von Verwaltungsakten - Versuch einer begrifflichen Klärung, Die Verwaltung 17(1984), 176 ff. [33] Vgl.Michael Randak, Bindungswirkungen von Verwaltungsakten, JuS 1(1992),37; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/ Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9.Aufl.,2018, § 43,Rdn.137 ff. [34] Vgl.Franz Knöpfle (Fn.22), S.228 f. [35] Vgl.Jörn Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht,10.Aufl.,2017, § 10, Rdn.714c. [36] Vgl.Jürgen Fluck, Die Legalisierungswirkung von Genehmigungen als ein Zentralproblem öffentlich-rechtlicher Haftung für Altlasten, VerwArch 79(1988), 408 f;Franz-Josepf Peine, Legalisierungswirkung, JZ 1990,201(208 f); Jannis Broscheit, Rechtswirkungen von Genehmigungsfiktionen im Öffentlichen Recht,2016,S.99. [37] Ernst Forsthoff (Fn.23),S.253. [38] Vgl.Hartmut Maurer/Christian Waldhoff (Fn.26), § 10,Rdn.17 ff. [39] Vgl.Korte,in:Wolff/Bachof/Stober/Kluth,Verwaltungsrecht I,13 Aufl.,2017,§ 50,Rdn.12. [40] Vgl.Detlef Merten, Bestandskraft von Verwaltungsakten, NJW 1983,1993(1996 f). [41] 联邦行政法院在2010年的一则判决中甚至将构成要件效力与实质存续力等同：诉讼期限经过的行政行为的存续力不仅包括形式存续力，也包括实质的（构成要件）效力，即行政行为作为其他国家机关决定的基础，Vgl.BVerwGE 136,119。[108]香港绿谷案区分了设定、变更民事法律关系的行政行为（形成私法效果的形成性行政行为）与确认民事法律关系的行政行为（确认私法效果的确认性行政行为）在民事诉讼中对法院拘束的差异：在民事诉讼中，法院不受确认私法效果的行政行为的拘束，可对其基础的民事关系进行审查，并通过判决作出与行政行为规制内容不同的决定。[62]民主集中制原则一方面当然包括对行政机关（或行政系统内的行政机关）独立权限的保护，另一方面又强调立法与司法机关对行政权的制约与监督。[19]此后在1913年，通过借鉴民事判决的构成要件效力，科曼将构成要件效力界定为国家行为由于其存在这一事实而具有的效力。
[57]而根据《联邦行政程序法》第43条第2款之规定，行政行为只要未被有权机关撤销、撤回、其他方式废弃或因期限经过或其他原因而完成，均一直有效，那么其他无权废除的其他国家机关当然也就无法否认其效力。但在行政复议程序中，复议机关通过行政自律性控制手段当然可以撤销或变更违法的行政行为，故而复议机关当然不受行政行为的拘束。
所以禁止偏离的存在使得排除现在应被偏离的行政行为成为必要。[88]然而只有否定确认性行政行为的构成要件效力才契合行政与司法的权限划分。
而机关忠诚原则所体现的各机关负有维护宪法秩序统一性的义务作为宪法秩序的基本要义，在我国宪法中也可得以证立。在这种意义上，形成性行政行为产生了法律状态的变化并且改变了公民与行政机关间的权利义务关系，没有行政行为就不可能存在此种法律状态。